Netralitas Birokrasi dalam Politik

Persoalan netralitas birokrasi yang kembali muncul pada Pemilihan Umum 2024 ini sejatinya sudah ada sejak lama. Ilmuwan politik dan administrasi negara seperti Guy Peters, Nicholas Henry, dan Francis Rourke hampir sepakat bahwa birokrasi harus aktif membuat keputusan politik. Netralisasi birokrasi dari politik sebagaimana pandangan Wilson, Goodnow dan White hampir tidak mungkin dilakukan, karena kekuasaan membuat keputusan yang dimiliki birokrasi merupakan aktivitas politik. Dari perspektif ini birokrasi pemerintah itu adalah highly politized. Lalu, bagaimana komitmen pada netralitas birokrasi sebagai abdi negara dan pelayan masyarakat yang profesional ?

Dalam sejarah perkembangan birokrasi di Indonesia sejak masa kemerdekaan juga terjadi pasang surut politisasi birokrasi. Dalam periode kemerdekaan 1945-1950, ada semacam kesepahaman bahwa birokrasi merupakan sarana politik yang baik untuk mempersatukan bangsa. Namun, demikian seiring dengan menguatnya primordialisme, birokrasi lalu menjadi incaran partai politik. Keinginan untuk menguasai birokrasi tersebut pernah dilakukan oleh Partai Komunis Indonesia (PKI) lewat pemberontakannya yang gagal tahun 1948.

Dalam periode 1950-1959 kehidupan birokrasi sudah mulai tidak netral. Hal ini terlihat dari loyalitas ganda yang diperlihatkan birokrasi, kepada partai politik dan masyarakat yang dilayani. Di samping itu, birokrat juga sudah pandai ‘bermain mata’ dengan parpol yang ada. Seringkali dijumpai pegawai dimutasikan hanya gara-gara tidak separtai dengan pimpinanya. Sebaliknya, tak jarang dijumpai pembangkangan terhadap pimpinan yang tidak separtai dilakukan oleh aparat birokrasi. Patronikrasi, Jacksonisme dan katabelece mewarnai kehidupan birokrasi saat itu.

Dalam periode 1960-1965 birokrasi sudah mulai memihak dan atau terperangkap ke dalam jaring kekuatan politik Nasakom. Bukti dari kejadian itu dapat dilihat ketika terjadi tragedi nasional, aksi kudeta PKI yang gagal itu, dimana kekuatan PKI telah masuk ke hampir setiap departemen pemerintah. Sementara kekuatan agama dan nasionalis mendominasi kapling departemen masing-masing.

Dalam periode 1966-1998 birokrasi sangat memihak kepada partai hegemoni Golkar. Melalui Permen-12 Tahun 1969 Mendagri Amir Machmud menekankan ‘monoloyalitas’ pegawai negeri dengan bergabung dalam Kokar-Mendagri (Cikal bakal Korpri) dan melarang berafiliasi dengan parpol yang merupakan bagian depolitisasi pegawai negri. Permen-12 itu kemudian diikuti dengan keluarnya Permen 6 Tahun 1970 yang mengatur bahwa semua pegawai negeri (aparat birokrasi) harus setia kepada pemerintah dan harus memilih Golkar dalam pemilu. Dapat dikatakan, kemenangan Golkar dalam setiap Pemilu Orde baru, salah satu faktor yang menentukan adalah karena peranan birokrasi negara (baik Pusat maupun daerah). Birokrasi yang mempunyai kepanjangan otoritas sampai ke desa-desa telah dimanfaatkan oleh Golkar untuk meraih kemenangan dengan menerapkan konsepsi ‘floating mass”. Birokrasi pemerintah identik dengan Golkar, sehingga Golkar seringkali mendapat julukan ‘partainya pemerintah’, ‘partai birokrasi’ atau ‘partai plat merah’ dan tidak ada akses bagi dua parpol lainnya dalam birokrasi, sehingga PPP dan PDI hanya berada di luar garis. Birokrasi menempati posisi sentral dan dominan dalam berbagai segi kehidupan masyarakat dan negara, terutama dalam mekanisme pengambilan keputusan dan penyelenggaraan kekuasaan maupun mekanisme partisipasi (mobilisasi?) politik masyarakat. Birokrasi Orde Baru kemudian berkembang menjadi "gurita politik" yang sulit diimbangi dan dikontrol oleh kekuatan-kekuatan politik lainnya di luar birokrasi (non-bureaucratic power).

Pada era reformasi hingga Pemilihan Umum 2024 ini, politisasi birokrasi khususnya dalam Pilpres maupun Pilkada cenderung menghasilkan oligarki, yaitu kekuasaan berada ditangan sejumlah kecil orang pada puncak partai-partai politik yang berkuasa. Ada indikasi bahwa partai-partai politik yang berkuasa cukup aktif untuk merebut dan meraup sumber-sumber dana APBD. Politisasi birokrasi yang terbentuk dalam kerangka oligarki ini jelas berbeda bentuk dan caranya dibanding periode Orde Baru yang cenderung berdasarkan pelembagaan (Pancasila sebagai asas tunggal, Golkar/ Korpri atau monoloyalitas). Dominasi birokrasi sebagaimana periode sebelumnya lalu digantikan perannya oleh lembaga legislatif. Pada awal reformasi kekuasaan legislatif berada dalam posisi yang sangat kuat (legislative heavy) karena sudah memposisikan diri sebagai lembaga pengambil keputusan dan penentu tindakan politik sebagai cerminan preferensi atau kehendak rakyat yang diwakili. Birokrasi dalam batas tertentu memang sudah memiliki komitmen untuk menjaga netralitasnya terhadap kekuatan politik dan golongan yang dominan sehingga betul-betul bisa berperan secara objektif sebagai abdi negara dan masyarakat.

Kondisi ini mesti tetap dijaga agar tujuan birokrasi ideal yang dapat melayani semua pihak tanpa pandang bulu secara profesional akan dapat diwujudkan. Sebaliknya, bila kondisi ini tidak dijaga tidak tertutup kemungkinan birokrasi dapat menjadi sebuah korps yang dianggap sebagai benalu belaka dalam masyarakat. Akibatnya, birokrasi tidak saja dapat berperan dalam mengacaukan tertib sosial, tetapi juga dapat menghancurkan dan mendisintegrasikan eksistensi negara.

Dalam kondisi demikian, perlu diciptakan pola hubungan dan mengatur

persoalan birokrasi dan politik ini sebaik mungkin. Penggunaan birokrasi sebagai mesin politik oleh partai politik tidak dapat dibenarkan karena memicu ketidakadilan politik. Sementara itu, penggunaan aset kekuasaan birokrasi untuk kepentingan aparatur birokrasi sendiri juga tidak bisa diterima karena merupakan bentuk penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power).

Belajar dari pengalaman masa lalu, politisasi birokrasi ternyata menimbulkan berbagai persoalan. Pertama, pelayanan yang diberikan menjadi tidak adil karena ada kecenderungan mengutamakan golongan masyarakat yang memiliki kesamaan aliran politik, sifat pelayanan tidak objektif, dan tidak mau dikontrol. Kedua, munculnya patronikrasi yakni budaya “gotong royong”, saling menolong yang membuahkan nepotisme. Pengrekrutan dan promosi pegawai tidak lagi mengikuti sistem merit dalam tradisi Weberian, tetapi lebih menunjukkan sistem ‘bedol desa’ atau patronase yang didasarkan pada “kedekatan” dan kesamaan aliran politik. Oleh karena itu, pengrekutan, promosi dan jabatan birokrasi tidak semata-mata dilihat sebagai prosedur administrasi tetapi juga sebagai peluang dan investasi politik. Ketiga, profesionalisme dan integritas birokrasi yang idealnya memiliki akuntabilitas, responsibilitas, responsivitas dan akseptabilitas yang jelas akan terpengaruh dengan adanya perbedaan aliran politik. Dalam konteks ini budaya politik yang cenderung mengajarkan pimpinan baru untuk menggunakan staf atau pejabat baru, sehingga menyingkirkan pejabat lama (yang dipandang tak loyal) sulit dihindari dan birokrasi juga akan bisa terpecah kedalam berbagai faksi berdasarkan orientasi pilihan politik.

Menghadapi posisi dilematis ini birokrasi semestinya bersikap profesional yang tidak saja menekankan keunggulan komparatif dan kompetitif tetapi juga menyangkut sikap, mental, moral dan etika mereka. Profesionalisme yang diwujudkan dalam bentuk komitmen yang kuat dari aparatur birokrasi pemerintah terhadap kepentingan publik. Dengan kata lain, birokrasi harus mampu melaksanakan seluruh tugas pelayanan publik dengan dilandasi semangat dan sikap pengabdian kepada masyarakat.